지방분권 개헌의 허와 실

얼마전 문재인 대통령은 ‘지방자치의 날’행사에서 연방국가 수준의 분권개헌에 대한 필요성을 천명하였다. 30년 남짓한 지방자치의 역사에서 크고 작은 사건사고에도 불구하고 ‘내 지역 일은 내 손으로’라는 지방자치는 불가역적 가치로서 자리메김한 느낌이다.

그동안 각종 법·제도 등의 미비로 인하여 지방자치는 상당한 제약을 받아왔다. 주민자치의 본질적 가치를 살릴 수 있도록 제도적 차원의 정비가 필요한 것은 분명하다. 자치권의 강화를 통해 지방정부의 효율성을 제고할 필요도 역시 있다. 특히 중앙정치의 답답함을 보면서 연방국가 수준의 지방분권이 오히려 국가적 난제를 풀어줄 하나의 방법이 아닐까?하는 기대도 하여본다. 반기업적 정서와 각종 규제 등 국가적 문제점이 심각하게 드러남에도 불구하고 정파적 이익과 이익집단들에 둘러싸여 한치 앞도 전진하지 못하는 것이 우리나라의 실정이다. 지방분권이 강화된다면 이들 문제들은 어쩌면 손쉽게 해결될 있다.

현재 중앙정부가 가지고 있는 각종 인·허가권과 조세권 등 상당부분이 지역으로 이양될 경우, 지방정부 간 경쟁으로 기업을 비롯해 국민을 억압하는 각종 규제들이 해제될 것이다. 그렇지 않은 지방은 뒤처지게 될 것이기 때문이다. 아마도 지방분권의 가장 큰 수혜자는 기업이 될 것이고, 주민들 역시 그 혜택을 톡톡히 누릴 수 있을 것이다. 현재와 같이 모든 책임을 중앙정부가 짊어지는 것보다는 지방분권을 통해 위험분산 전략을 쓰는 것이 보다 효과적인 국가발전전략이 될 수 있다.

그러나 지방분권강화에 장밋빛 전망만이 존재하는 것은 아니다. 동전의 앞에는 뒤가 있듯 지방분권 강화가 가지는 위험요인들도 한번쯤 되짚어볼 필요가 있다. 먼저 가장 우려되는 것은 지역 간 격차가 더욱 확대될 가능성이 있다. 원칙적으로 지방정부의 운영은 지역의 세수를 통해 이루어진다. 그런데 현재와 같이 지방자치단체 간 재정자립도 격차가 심각한 상황에서 지방분권은 이들 간의 간격을 더욱 벌릴 가능성이 있다. 이제까지 비수도권은 수도권을 탓하며 의존적 재원으로 부족한 재정을 손쉽게 메운 것이 사실이다.

우리나라는 산업화과정에서 도시화가 급속히 진행됨으로써 지역 간 인구편차가 크게 확대되었다. 특히 저출산·고령화 현상으로 그 인구구성의 내용적 편차는 더욱 열악한 모습을 보이고 있다. 이러한 현상은 불균형발전 전략의 인위적 산물이라기보다는 산업화과정에서 발생하는 자연스러운 현상이다. 참고적으로 수도권의 개발을 제한하는 ‘수도권정비계획법’이 제정된 것이 1982년 말이다. 35년의 수도권규제에도 불구하고 이들 지역간 격차가 더욱 벌어졌다면 수도권을 탓하는 것이 얼마나 설득력 있는지 모르겠다.

하여간 지방분권이 강화될 경우, 현재와 같이 지역균형발전이라는 명목 하에 중앙정부의 의존적 재원을 확보하는 것이 용이하지는 않을 것이다. 설혹 가능하여도 그것이 과연 지방자치의 근본정신에 부합하는 것인지 짚어볼 일이다.

다음으로 큰 정부출현 가능성을 들 수 있다. 중앙정부의 권한이 대폭 이양될 경우, 지방정부는 신규 조직과 인력의 확충 필요성이 제기될 수밖에 없다. 이러한 지방정부의 재정수요 확대는 지역주민의 조세부담으로 이어질 수 있다. 정부의 규모에 대한 절대적 가치는 존재하지 않는다. 시장의 역할이 정상적이 못할 경우, 국가는 개입을 통해 보정할 필요가 있다. 때로는 국가의 역할과 규모가 확대될 것이 요구되기도 한다. 그러나 이는 어디까지나 한시적일 뿐 시장을 대체할 수는 없다. 오히려 큰 정부는 주민에 있어서 부담이다. 비유를 들자면, 어린 아이들은 부모의 보살핌이 필요하지만 성인이 된 자녀를 부모가 통제하려는 것은 이들 간 사이를 멀게 할 뿐이다. 어쩌면 작은 정부는 절대선이 될 수는 없지만 기본원칙일 수는 있다. 이 역시 지방분권과정에서 풀어야 할 숙제이다. 이외에도 지방분권과정에서 점진적 제도발전을 위한 지혜가 필요하다. 과유불급(過猶不及)이라는 말이 있듯이, 욕심을 크게 내다보면 탈도 많이 나는 법이다.

결국, 지방분권 강화를 위한 개헌이 지방에 희망을 줄지 절망을 가져올지는 지방정부와 지역주민에 달려있다. 변화는 준비된 자에게는 기회가 되지만, 그렇지 못한 사람에게는 커다란 재앙으로 이끄는 것이 세상이치이다. 그 변화의 폭이 크면 클수록 기회와 위기는 동시에 증가한다.